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La dette du Bénin, symbole d’une transition démocratique avortée

La dette du Bénin, symbole d’une transition démocratique avortée

2002 par Arnaud Zacharie

Le Bénin a connu toutes les étapes de l’endettement des pays du Tiers Monde en général et des pays pauvres très endettés (PPTE) en particulier : endettement extérieur dans les années 70 sur fond de guerre froide, récession dans les années 80 et ajustement structurel sous la coupe du FMI et de la Banque mondiale dans les années 90. Aujourd’hui, fruit de l’effet « boule de neige », la dette extérieure du pays représente plus des deux tiers de son produit intérieur brut (PIB) et le déficit de son budget annuel est entièrement financé par des ressources extérieures.

Ancien royaume de Dan Homé devenu, suite à l’emprisonnement du roi Glé-Glé et de son fils Béhanzin, colonie de l’Afrique Occidentale Française en 1895, le pays devient République indépendante du Dahomey en 1960, avant d’être dirigé par Matthieu Kérékou à partir de 1972 et d’être rebaptisé République Populaire du Bénin en 1975. Le régime marxiste-léniniste militaire et autoritaire de Kérékou est soutenu par l’URSS jusqu’à la fin des années 80.

Lorsqu’en 1989 la faillite de l’Etat est consommée, le Bénin est contraint de signer un plan d’ajustement structurel avec le FMI et, « invité » par la France, organise une transition démocratique « multipartite » qui amène au pouvoir l’ancien Premier ministre Nicéphore Soglo. Commencent alors, en arrière-fond d’une transition jugée exemplaire par la communauté internationale, les relations intimes avec le FMI et la Banque mondiale, toujours d’actualité aujourd’hui…

L’endettement extérieur des années 70 et la récession des années 80

Au début des années 70, la stratégie de développement béninoise consiste à industrialiser le marché intérieur. Dans ce but, le pays se finance à l’extérieur et lance trois grands projets : la Société Sucrière de Savé (SSS), la Société de Cimenterie d’Onigbolo (SCO) et le Projet Pétrolier de Sémè (PPS), dont les deux premiers sont réalisés conjointement avec le Nigéria. Parallèlement, la Banque mondiale financera une trentaine de projets sous le régime Kérékou. C’est le début de l’endettement extérieur. 
Comme un peu partout dans le Tiers Monde à cette époque, l’endettement extérieur du pays reste limité du fait que les taux d’intérêt des emprunts sont faibles. Mais lorsque les Etats-Unis décident de tripler leur taux directeur en 1979, le choc sur les taux internationaux touche les pays du Sud nouvellement endettés ; le Tiers Monde se retrouve avec des charges de remboursement subitement élevées, tandis que les prix des matières premières qu’il exporte fondent comme neige au soleil sur les marchés mondiaux.

Le Bénin ne fait pas exception : entre 1980 et 1985, le service annuel de sa dette extérieure passe de 20 à 49 millions de dollars, tandis que son produit national brut (PNB) chute de 1,402 à 1,024 milliards et que le stock de sa dette explose de 424 à 817 millions. Ainsi, le rapport entre le stock de la dette et le PIB du Bénin passe de 30 à 80% au cours de la première moitié des années 80 !

Le pays accumule alors les arriérés, c’est-à-dire qu’il devient incapable de remplir ses obligations, et en 1989, année marquée par un déclin des finances, le Bénin ne se voit proposer une assistance extérieure qu’à la condition d’adopter un programme d’ajustement structurel concocté par les experts du FMI.

C’est ainsi que le 16 juin 1989, le pays signe son premier plan d’ajustement en échange d’une facilité d’ajustement structurel renforcé (FASR) de 21,9 millions de DTS (droits de tirages spéciaux du FMI). Au programme : réduction des dépenses publiques et réforme fiscale ; privatisation, réorganisation ou liquidation des entreprises publiques ; réforme du secteur bancaire ; libéralisation ; obligation de ne contracter que des emprunts à taux concessionnels (avec un élément don d’au moins 35%) ; tout à l’exportation concentré sur quelques produits de base (cacao, coton, huile de palme, café) ; etc. Parallèlement, dès le 22 juin 1989, le pays signe un premier accord de rééchelonnement avec le Club de Paris (cartel des pays créanciers) pour un montant de 199 millions de dollars et reçoit un allégement de 14,1% de sa dette.

Arrive alors la transition démocratique qui offre aux populations béninoises l’espoir de voir enfin leur émancipation s’amorcer…

L’ajustement et les rééchelonnements des années 90

Symbole des nouvelles relations liant le Bénin « démocratique » au FMI, à la Banque mondiale et au Club de Paris, les années 90 vont voir le pays multiplier les passages devant les experts de Washington et les créanciers bilatéraux (les cinq principaux créanciers bilatéraux du pays étant la France, la Norvège, la Belgique, l’Italie et la Grande-Bretagne).

Dès le 1er août 1991, le pays signe un second plan d’ajustement structurel, suivi le 18 décembre 1991, par la signature d’un nouvel accord de rééchelonnement avec le Club de Paris. Le 25 janvier 1993, les deux premiers plans d’ajustement sont jugés « bons » par les experts du FMI et un accord triennal (1993-1995) de facilités d’ajustement structurel renforcé (FASR) de 65 millions de dollars est signé, suivi le 21 juin 1993 par un troisième accord de rééchelonnement avec le Club de Paris (sur un montant de 31 millions de dollars comprenant la dette précédemment rééchelonnée).

Mais tous ces passages devant les créanciers n’enrayent en rien la spirale de l’endettement extérieur. Si les réformes néolibérales suivent leur cours de manière méthodique, les accords à répétition ne font que reporter en les aggravant les charges de la dette béninoise.

La raison en est simple : d’une part, le pays est asphyxié par le fardeau d’une dette en croissance continue, à un point tel qu’une des utilisations majeures des nouveaux prêts est de financer le déficit du pays. C’est l’effet « boule de neige », par lequel les nouveaux emprunts alourdissent la dette existante.

D’autre part, si les investissements financés par l’extérieur s’accélèrent, les revenus du pays restent des plus légers. Aussi, les emprunts extérieurs sont destinés majoritairement au financement de l’administration et des infrastructures, c’est-à-dire des secteurs d’investissement à long terme ne générant pas de revenus immédiats.

La main invisible de la France

En réalité, les entreprises publiques béninoises doivent faire face à un manque de crédits à long terme, ce qui les contraint à l’endettement extérieur pour des investissements à long terme. Pourquoi ? Parce que le Bénin fait partie de la zone franc, dans laquelle la main invisible de la France impose un contrôle strict des crédits, à travers sa réglementation bancaire – les crédits à long terme étant jugés inflationnistes.

On connaît la logique de la zone CFA : la Banque Centrale des Etats d’Afrique de l’Ouest (BCEAO) est dirigée par seize administrateurs, soit deux par pays membres (dont deux Béninois) et deux Français (article 49) ; or, la BCEAO doit prendre les décisions capitales à l’unanimité (article 51)… 
Mais la mainmise de la France sur la politique monétaire de la zone ne s’arrête pas là. En effet, chaque pays membres de la zone doit verser 65% de ses avoirs extérieurs au Trésor français qui, en contrepartie, garantit la convertibilité et fournit aux banques centrales africaines les fonds dont elles ont besoin. Un compte d’opérations est dans ce but ouvert au nom de chaque pays membre par le Trésor français. S’il devient déficitaire et que les avoirs extérieurs des pays membres deviennent insuffisants, la France peut décider unilatéralement la dévaluation du franc CFA.

C’est ce qu’elle fait en janvier 1994 avec la dévaluation de 50% du franc CFA. Du coup, 1 franc français qui valait 50 FCFA hier vaut 100 FCFA aujourd’hui et le déficit béninois calculé en francs français diminue de moitié en valeur relative. Mais cet avantage pour la France n’en est pas un pour tout le monde : la dette béninoise, essentiellement libellée en devises fortes (dollar, franc français, etc.), double mécaniquement de valeur par rapport à la monnaie locale, tandis que les prix des produits de base augmentent et que l’épargne chute (de 25% entre 1994 et 1995).

Lorsqu’en 1996, le G7 et les institutions financières internationales décident de lancer une initiative pour la quarantaine de pays pauvres très endettés (PPTE), visant l’allégement d’une partie de leur dette en échange de réformes économiques, le Bénin y participe en signant un nouvel accord triennal (1996-1999) avec le FMI et en passant pour la quatrième fois devant le Club de Paris (24 octobre 1996).

Pourtant, le Bénin ne se verra jamais élire pour l’allégement promis, puisqu’en 1999, lorsqu’il arrive au bout de son programme de réformes, sa dette est jugée « soutenable » par les experts de Washington. Mais dès juin 1999 au G7 de Cologne, l’initiative PPTE est « renforcée » et le Bénin repart pour un nouvel accord triennal courant jusqu’en 2002 : 265 millions de dollars d’allégement sont planifiés, alors que les réformes concoctées par le FMI et la Banque mondiale continuent leur rythme de croisière – par exemple, la chute des recettes douanières impliquée par la libéralisation a été palliée par l’établissement d’une TVA unique de 18% sur tous les produits de base, ce qui touche les plus pauvres qui consacrent l’essentiel de leurs maigres revenus à ces produits.

Transition démocratique ou parcours du combattant ?

Depuis sa transition démocratique, le Bénin ne s’est pas dégagé de l’étreinte de ses créanciers. Au contraire, celle-ci n’a cessé de se refermer. Bien que, comme la plupart des pays pauvres, la dette du pays soit très faible en valeur absolue (1,6 milliards de dollars ne représente qu’une petite goutte dans l’immense océan de la finance mondiale), le fait que depuis une décennie la majorité des financements extérieurs a été assuré par les institutions financières internationales implique que le FMI et la Banque mondiale sont devenus les principaux créanciers du pays (deux tiers de la dette béninoise est multilatérale et le reste est bilatéral). De la sorte, le pays est désormais économiquement pieds et poings liés aux experts de Washington, conditionnant leurs prêts aux réformes d’ajustement structurel.

Par conséquent, comme un peu partout en Afrique au début des années 90, la soif de démocratie des populations béninoises s’est vue proposer comme remède principal le libéralisme économique prôné par les créanciers extérieurs. Une situation qu’Aminata Traoré, ex-ministre de la culture au Mali, résume en ces termes : « L’exaspération naît surtout du fait que des dirigeants démocratiquement élus sont obligés, pour honorer le service de la dette, de se soumettre à une discipline essentiellement comptable qui va totalement à l’encontre des besoins humains les plus vitaux. (…) Où se situe la réalité du pouvoir quand ceux qui en sont investis par leurs peuples n’ont pas la latitude de s’en servir dans l’intérêt de ces derniers ? »

En 1996, les secondes élections démocratiques portent en effet l’ex-dictateur Matthieu Kérékou au pouvoir, symbole des limites d’une transition démocratique progressivement avortée. L’ancien adorateur du bulgare stalinien Dimitrov applique désormais rigoureusement les réformes néolibérales concoctées par le FMI. Pourtant, les sacrifices ne paient guère en matière d’endettement, puisque depuis le premier plan d’ajustement en 1989, la dette extérieure du Bénin a augmenté de 35%.

Quant aux populations béninoises, dont 80% des femmes rurales sont analphabètes, elles vivent l’expérience désormais « banale » d’un multipartisme dénué de toute alternative politico-économique…

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